二、中国推动国际制度改革的时代机遇

1．国际制度面临调整的压力

自1945年建立以来，联合国作为全球最大政府间国际组织，成为国际社会协商处理各种问题的最主要场所，而关于联合国改革的声音几乎伴随着联合国成长的每一步。

安全理事会是联合国系统的核心部门，拥有否决权的常任理事国对国际和平与安全发挥着关键作用。因此，安理会的改革也成为联合国改革这项系统工程中的最大难点。1979年联合国大会应阿根廷、孟加拉和印度等10个发展中国家的要求，将安理会改革列入议程。1992年联合国正式酝酿安理会的改革，1993年第48届联大成立专门审议安理会改革问题的工作组，以后每年的联大都在这一问题上展开激烈的辩论。由于各会员国或地区集团的分歧很大，多年来改革一直没有取得实质性的进展。

安理会改革的主要内容是安理会的扩大和安理会的否决权问题。国际社会对安理会进行扩大以增加更广泛的代表性已形成共识，但在如何扩大，扩大到多少，和新增安理会理事国的资格问题上，各方从不同的利益出发，提出了不同的方案。代表性的有：拉扎利的“24国方案”、美国提出并得到欧盟许多国家支持的“20-21国方案”、中东欧国家提出的“25国方案”和埃及代表不结盟运动提出的“26国方案” ，这些方案在扩大的数目和类型上存在很大的差异，虽经多番讨论和磋商，但由于各方坚持自己的立场，迄今还未有其中某一个方案被广泛接受，安理会改革的难度可见一斑。

1997年1月2日，科菲·安南就任新一届联合国秘书长，冷战结束之后联合国最大规模的改革大幕就此拉开。安南深知“先易后难”的道理，撇开安理会改革问题，从联合国管理结构优化和提高行动能力着手进行改革。

在就任秘书长后的半年，7月14日，安南向联合国大会提交了他关于联合国改革的第一份报告——《革新联合国：改革方案》。在这份报告的序言部分，安南踌躇满志地说：“亲爱的主席先生，如你所知，我就任秘书长的时候，对联合国活动及其安排和进行方式展开了彻底的审查，目的是查明有什么方法可以更确实有效地应付中国跨入一个新的世纪和一个新的千年期的时候所面临的挑战。今天，我很高兴地告诉您，并通过您向大会提出我认为在本组织五十二年的历史中最广泛最深远的改革。”从报告的内容和主要目的来看，诚如安南本人所说：“无非是改变本组织的领导和管理结构，使其在行动上更有坚定的决心，贯彻的努力和敏捷应付本组织面前诸多挑战的能力。”

2000年的联合国千年大会所通过的《联合国千年宣言》中，明确提出“全面改革安全理事会的所有方面”。这反映了大多数国家久已有之的看法，那就是：安理会的成员组成必须改变，使它更广泛地代表整个国际社会，并反映当今地缘政治的现实，使之在世人的眼里更具合法性。安理会的工作方法也需要改革，使它更有效率，更有透明度。安理会不但必须更具代表性，并且要在需要采取行动的时候更有能力、也更愿意采取行动。兼顾这两个必要条件，是任何改革建议必须通过的严峻考验。

联合国千年大会召开后，安南认为落实《联合国千年宣言》的任务对联合国提出了更高的要求，于2002年9月9日向联合国大会第57届会议提交了名为《加强联合国：进一步改革纲领》的报告，旨在把联合国改革进一步推向深入。

联合国秘书长安南在2003年11月宣布组建的一个包括泰国前总理阿南、中国前副总理钱其琛等16名在国际事务中具有影响力的权威人士组成的“威胁、挑战与改革”高级别名人小组，旨在推动联合国安理会的改革。安南认为，“不改革安理会，联合国的任何改革都不会彻底”。经过一年的研究后，该小组于2004年12月2日向安南提交了名为《一个更加安全的世界：我们共同的责任》的报告，报告中有关扩大安理会扩容的内容成为世人关注的焦点。

2005年，安南向联合国大会提交了《联合国千年宣言》执行5年情况的汇报。在这份名为《大自由：实现人人共享的发展、人权和安全》的报告的第五部分“加强联合国”中，安南满怀信心地说：“我们已经取得不少成绩。今天联合国的结构比较精简，工作方法比较有实效，各种方案获得较好的协调，在许多领域同民间组织和私营部门建立了工作伙伴关系。在经济和社会领域，千年发展目标是整个联合国系统的共同政策框架，甚至是整个国际发展界的共同政策框架。今天联合国维持和平特派团的设计比过去好得多，对防止战事复发和奠定长期和平基础的许多不同任务，有了更全面的理解。我们还同各种各样的非国家行为者建立了战略伙伴关系，它们对全球的安全、繁荣、自由可以做出重大贡献。”但安南并不满足于取得的成绩，他接着说：“但是还需要更多的改革。现在的情况是，联合国系统各机构治理结构不同，任务规定重复，而任务规定反映过去而不是当前的优先需要，这一切削弱了我们的效力。必须赋予主管实际权力，使他们能够把联合国的工作同会员国的目标完全吻合。我希望，这些目标就是在本报告中简述的目标。我们还需要使秘书处更专业化，让工作人员和管理层更严格地对他们的工作业绩负责。我们也必须确保联合国在各国的代表和工作以及在整个联合国系统内的工作，特别是在经济社会领域的工作，更具协调性。但是，改革要产生实效，就不能限于行政部门。现在应该让联合国的政府间机构也焕发新的生机。”在理事会的改革设想上，安南指出：“联合国创始人给联合国创设了三个理事会，每一个理事会在各自领域负主要责任：安全理事会、经济及社会理事会和托管理事会。多年来，三者的责任分工，越来越不平衡：安全理事会的权威越来越重，特别是冷战结束以来，各常任理事国目标更加统一，但是安理会的权威受到质疑，因为它的成员组成已经过时，代表性不足；经济及社会理事会往往落到全球经济和社会治理的边缘地位；托管理事会已经成功完成职能，现在纯粹是有名无实。”

安南重申了“威胁、挑战与改革”高级别名人小组所提出的安理会改革的基本立场，“(a) 改革应遵循《联合国宪章》第二十三条，让那些在财务、军事和外交方面，具体而言，在联合国分摊预算的缴款、参加已获授权和平行动、赞助联合国在安全和发展领域开展的自愿活动和支持联合国的目标和任务规定的外交活动等方面对联合国贡献最大的国家，更多地参与决策。对发达国家来说，实现把国产总值的0.7%用作官方发展援助的商定目标或在这方面取得重大进展，应是这种贡献的一个重要标准；(b) 改革应让更能代表广大会员国、特别是代表发展中国家的国家，参加决策进程；(c) 改革不应损害安全理事会的效力；(d) 改革应加强安理会的民主性和责任性。”并提出了两套改革方案（见下表），要求会员国应议定在2005年9月首脑会议前就这个重要问题做出决定。同时提醒会员国，“最好能以协商一致方式做出这项至关重要的决定。但如果会员国无法达成协商一致意见，这种局面绝不能成为推迟行动的借口。”

表3：安全理事会的改革：方案A和方案B 资料来源：安南：《大自由：实现人人共享的发展、人权和安全》。 参见：http://www.un.org/chinese/largerfreedom/part5.htm.

此后，在关于联合国改革上，特别是关于安理会的改革，进入到攻坚阶段，有关各方真可谓是“你方唱罢我登场”。

2005年5月16日，由日本、德国、巴西和印度组成的“四国联盟”向联合国其他成员国散发了一项框架决议草案，要求增加6个联合国安理会常任理事国席位，并建议第59届联合国大会6月份就该决议草案进行辩论和表决。结果，“四国集团”误判

了形势，不仅未能如期提出它们的改革框架决议草案，还不得不于6月8日对它们的决议草案进行修改。不过，努力争取的斗争并没有因此而止。在此后的时间里，以削减联合国会费、用经济利益为诱饵争取一些国家的支持等办法纵横捭阖，使本就复杂的联合国安理会改革更加错综复杂。

以意大利、巴基斯坦等国为首的“团结谋共识”运动提出了合理的对立方案，削弱了“四国联盟”方案的影响。安理会的改革首先是由于目前的安理会构成中，发展中国家的代表性不足才提出来的。“团结谋共识”运动方案只增加非常任理事国，避免了竞争常任理事国的矛盾和否决权的争议，使更多的国家有机会成为安理会成员国，同时又允许连选连任，满足了符合条件的国家在安理会发挥更大作用的要求。这与安理会改革朝更加有代表性、更加民主化的发展方向是一致的。

美国政府对联合国改革的态度一直是实用主义的。在联合国成立60周年首脑会议还有不到3个星期的时间，美国则再次出手，要求对联合国改革草案作750多处修改，要用反恐、人权、民主以及防止武器扩散等问题来取代减少贫困、援助穷国和气候变化等各国普遍关注的议题。这给本已分歧较大的联合国改革草案在峰会期间顺利出台添上一块很大的绊脚石。根据这份建议，美国要求删去继续对贫穷国家提供援助的内容，删除号召各国进一步阻止全球变暖的条款，并要求主要核国家在裁军方面采取进一步行动。美国政府还希望，各国将注意力集中在改革联合国“官僚体制”、建立民主基金、加强人权委员会以及阻止大规模杀伤性武器交易、反恐等美国尤为关注的问题上，并在协议中加强这部分语言的分量。据获得文件内容的美国媒体披露，美国政府要求加强对联合国经费支出的监督。《成果文件草案》第三版中敦促安理会常任理事国不要对防止大屠杀、战争罪行和种族清洗的提案使用否决权的条款，也受到布什政府的反对。此外，美国建议草案对有关联合国2000年签署的《千年发展目标》的内容只字不提，而且抱怨协议花费在贫困问题上的篇幅过长。同时，美国还要求草案强调各国遵守《蒙特雷共识》所要求的市场自由化改革，希望各国政府更负责任地在援助和减轻债务方面发挥作用。

除了“为我所用”的技术性修改外，由美国普林斯顿大学威尔逊公共与国际事务学院组织撰写的题为《铸造法治之下的自由世界》报告一经发表，不仅引起了美国各方面的关注，其影响也很快传到了欧洲。研究计划横跨民主、共和两党，由里根总统时代的国务卿乔治·舒尔茨和克林顿总统时代的国家安全顾问托尼·雷克担任共同主席。这一研究计划历时两年多，有四百多位专家学者参与。

报告认为，第二次世界大战以后建立的各种国际组织，包括联合国、世界银行、国际货币基金组织和北约等已经临近破产，失去应付这些威胁的能力。必须对所有这些组织进行根本性的改造使得它们能够适应当代的需要。报告认为，要改革现存国际组织会是一件非常困难的事情，因为一些大国都会强烈反对以保持自己的否决权。因此，报告建议，如果联合国改革不能进行，而联合国又变得越来越不相关（主要是与美国的相关性），那么就干脆用一个新的国际组织来取代联合国。这个新的组织就是“民主同盟”(Concert of Democracies)。“民主同盟”也可先被用来对联合国的改革施加压力，但如果联合国在压力之下还改革不了，那么就取而代之。

中国对联合国改革一向给予高度关注，始终从《联合国宪章》的宗旨和原则出发，着力为建立一个能够促进和谐世界的联合国而努力。

2005年6月8日，中国政府发布了《中国关于联合国改革的立场文件》。该文件首次以官方文件形式全面、系统阐述了中国在联合国改革问题上的立场，意在扭转目前联合国改革方面存在的误区。中国明确表示欢迎“威胁、挑战与变革”高级别名人小组报告、联合国千年发展项目报告以及秘书长综合报告。这些报告就振兴和改革联合国提出了不少有益、可行的思路和建议。中国愿与各方一道，推动联合国改革取得积极成果，推动首脑会议取得成功。

2005年9月，在纪念联合国成立60周年世界首脑大会第二次全体会议上，胡锦涛发表了题为《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》的重要讲话。关于联合国的改革，胡锦涛指出，“坚持积极稳妥方针，推进联合国改革。联合国宪章确立的各项宗旨和原则，符合和平、发展、合作的历史潮流，符合国际关系健康发展的本质要求，符合世界各国人民的根本利益。应该通过合理、必要的改革，维护联合国权威，提高联合国效率，更好地发挥联合国作用，增强联合国应对新威胁新挑战的能力。联合国改革是全方位、多领域的，可以先易后难、循序渐进，推动改革尽可能多出成果。改革应该重点推动联合国加大在发展领域的投入，致力于维护联合国宪章的宗旨和原则，增进广大会员国团结。安理会改革是联合国改革的一项重要内容。要通过改革安理会，优先增加发展中国家特别是非洲国家的代表性，让更多国家特别是中小国家有更多机会参与安理会决策。改革涉及各国利益，应该充分协商，在达成广泛共识的基础上做出决定。”

2009年2月19日，第63届联合国大会在纽约总部召开非正式全体会议，正式启动安理会改革问题政府间谈判。从当日各国代表发言内容看，各方立场没有太大变化，只不过谈判平台发生了变化。联大曾于1993年设立安理会改革工作组，主要讨论了安理会扩大和改进工作方法两类问题，但一直未形成任何结论。第62届联大通过第557号决定，确定在联大非正式全会框架下启动政府间谈判。改革是一个长期的过程。安理会改革涉及192个会员国的切身利益，十分复杂而敏感。这一轮安理会改革问题的讨论已经进行了15年，关于改革的思路和方案也有十余个，但目前没有一个方案得到了会员国的足够支持。中国常驻联合国代表张业遂当日重申，中国坚定支持对安理会进行合理、必要的改革。“我们希望各方通过认真、耐心谈判，最终找到各方都能接受的方案，使安理会能够更好地履行联合国宪章赋予的维护国际和平与安全的神圣职责。”

围绕联合国改革的博弈还在进行，但毫无疑问，这个过程注定是充满斗争和漫长的。作为当代国际社会最重要的多边外交舞台，联合国的困惑和尴尬在很大程度上反映着国际制度在冷战后国际形势的深刻变化中的种种“不适应”。在这样的大变革时代，联合国与其他国际制度一样，面临着与时俱进的变革问题，以更好地发挥其作用。

2．国际制度改革的三大动力

从联合国改革的进程来看，以联合国为代表的国际制度面临着巨大的压力，概言之，国际制度改革的压力，压力也就是动力，可分为三类：

第一，去“美国化”的问题。

客观地说，现行的国际制度几乎涉及到了人类社会的各个领域，每个制度的建立都遵循着一定的原则、规则，有自己的组织结构和决策程序，在一定程度上反映了国际社会发展中存在问题和现实需要，起到了沟通、协调、规范有关国家信息和行为的作用，在诸多特定国际领域问题的解决上起到了推动作用。同时，也必须认识到，“探讨国际制度，离不开对美国制度霸权的认识和分析。”

美国在联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等国际制度的建立、诠释、修改上拥有着基本的“话语霸权”。在与美国利益不符的诸多非传统安全问题，如全球气候变暖等，美国采取不负责任的利己主义态度，令人大跌眼镜，更遑论在联合国成为实现其国家利益和国际战略的“绊脚石”之时，美国干脆绕开联合国“另起炉灶”，把残局丢会给联合国，科索沃战争、伊拉克战争为此做了最好的注脚。

美国从其主导的国际制度中获益是明显的。有学者

就形象而深刻地指出，“我们所说的霸权，并不总是表现为蛮横不讲道理的态度，或者简单地以大欺小、以强凌弱的行为；事实上，随着社会的进步和历史的发展，国际关系中的野蛮行径逐渐趋于减少，**裸的‘炮舰政策’（像20世纪以前的大英帝国那样）不能说绝对没有，但数量在明显下降。今天的霸权，主要表现为一种精致的控制权，一种有时难以言状的霸气，一种‘裹着橡皮的钢鞭’或‘沾着白糖的大棒’式的东西；它可以用利弊并存、软硬兼施、任你选择、咎由自取的方式，迫使弱小国家最终不得不接受强国制定的规则或提出的条件，它也可能以完全‘利他式’的承诺在一定时期内负担小国弱国无法承受的债务或防务。协调也好，规定也罢，不论有哪些例外，归根到底，有实力的国家，起着主导的、支配的、整合的、调节的作用。”

由此可见，现行的国际制度是西方思维框架的固化，其体现着美国为首的西方国家的战略利益，其目的是掌控国际关系的主导权，从某种意义上说，这是广大第三世界国家建立世界政治经济新秩序的最大障碍。

第二，合法性的问题。

“合法性”是一个被广泛讨论的基本价值问题。哈贝马斯认为，“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”中国著名政治学家俞可平认为，合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态，只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性；合法性愈大，善治（good governance）的程度愈高；取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。

可见，如果说一个组织具有合法性，那么首先是组织有一定的标准和规则；其次，这些组织和规则被参与其中的行为体所认可。因此，“国际制度的合法性的根源在于，国际制度的建立、实施、修改、完善都是由众多国家参与的，国际制度的确定得到了参与国的认可，并通过国内立法程序得到了确认。”更进一步说，“行为体遵循规则成为惯常性行为，只有经过深思熟虑或付出特殊代价才可能违反制度规则，这就是合法性权威”简言之，国际制度合法性的权力就体现在行为体利益与规则发生碰撞时，行为体仍然要遵循既定的规则，即便是对既有的规则进行修改，也要在制度的框架内进行，而且要根据实际情况得到一定数量的成员的支持。

冷战结束后，美国成为当今世界唯一的超级大国，其在政治、经济、军事、科技等领域遥遥领先。虽然，美国政界、学界不时出现“美国衰落论”的声音，但就实力而言，迄今为止没有哪个国家可以与之匹敌。美国根据自己的战略利益考量，继承、修订现有的国际制度，不失时机地创制新的国际制度，以便更好地维系自己的制度霸权。然而，随着世界多极化的逐步发展、国际关系民主化的加速，美国也不得不在一些问题上与有关大国进行协调，在国际制度的调整上做出一定程度的妥协。

“合法性”问题现实地表现为“代表性”问题。加入国际制度的国家，都希望发出自己的声音，引起国际社会的关注，推动有关问题的积极解决，以便更好地利用国际制度维护自身的国家利益。这在联合国的改革，尤其在安理会的改革上体现的非常明显。

中国政府出台的关于联合国改革的立场文件，强调联合国安理会改革中的发展中国家、特别是中小国家的代表性问题。增加发展中国家、中小国家在安理会的席位，是顺应国际关系发展的历史潮流、着眼于和谐世界的建立、提高联合国合法性和直面后冷战时代各种挑战的一种必然选择。冷战结束后，国际体系处于转型时期，大国关系经过不断的调整后总体稳定，“一超多强”国际格局会相对稳定地维持下去。作为当今世界上维护和平与安全的联合国专业理事会，安理会讨论的问题越来越多地集中于地区冲突和某些国家的内部纷争。这些问题几乎都存在于中东和非洲等发展中国家和地区。

对于广大发展中国家而言，他们对自身的情况最了解，在关乎本国利益的问题上最有发言权，它们理应更多地参与安理会的工作。目前，发展中国家占联合国成员国总数的2/3以上，但他们在安理会所占名额只有一半左右。这就产生了发展中国家代表性不足的问题。因此，安理会改革首先要解决这一问题，更好地体现地域平衡原则，而不是简单地增加常任理事国的数量。也正是基于这些实际情况，《中国关于联合国改革问题的立场文件》强调指出，联合国改革应该让更多国家，特别是中小国家有更多的机会轮流进入安理会，参与安理会决策过程。

因此，“增加发展中国家在安理会的席位，增强安理会的代表性，不仅符合时代的要求，而且有助于增强安理会的行动能力。要有效地履行维护世界和平的职责，安理会不仅需要提高自身的权威，还必须增强同非洲联盟和伊斯兰国家组织等地区组织的合作，后者在解决地区冲突中的作用正变得越来越大。更多发展中国家进入安理会将有利于安理会加强与这些地区组织之间的联系。”

可以说，在现有的国际制度框架下，广大发展中国家在争取建立国际政治经济新秩序的过程中，“代表性”的问题成为了国际组织“合法性”的关键考量。中国有理由相信，随着越来越多的发展中国家集体行动，发出自己的声音，解决历史遗留和发展中产生的诸多问题，《联合国宪章》所规定的联合国的宗旨和原则才能逐步实现，一个持久和平、共同繁荣的和谐世界才能慢慢变为现实。

第三，有效性问题。

国际制度的“有效性”问题，就是国际制度是否达到了或者说在多大程度上塑造或者影响国际行为的目标。本书仍旧以联合国为例进行分析。

冷战结束后，国际形势发生了深刻的变化，对联合国提出了更高的要求，而联合国由于基本预算和行政管理结构以及由此导致的效率低下，严重限制着自身作用的发挥。

诚如2006年安南在其推动联合国改革的第四个基本文件——《着力改革联合国》中所指出的，“联合国在其整个历史时期，作为一个讨论全球问题和订立全球标准的会议场所，发挥着重要作用……但今天的全球政治和社会环境已大不一样，我们这个组织便反映了这一点。在过去20年中，联合国的业务、预算和职能都急剧扩增。今天的联合国执行着复杂的任务，在世界各地直接提供重要的服务。与此相反，在关于联合国活动的控制和方向问题的许多政府间辩论中成为核心问题的经常预算，如今在总支出中只占不到20%。其余部分，不包括各个刑事法庭和基本建设总计划，是由自愿捐款供资的预算外支出，主要用于‘业务’活动，诸如难民和人道主义救济、刑事司法、人权监督和能力建设及选举援助。这些一般都是新的活动，而与此同时，联合国开发计划署、联合国儿童基金和世界粮食计划署等联合国基金和方案的支出也日渐增加，如今已近每年100亿美元。因此，联合国的年总支出几近200亿美元。”

在管理制度上，该报告仅就秘书处的问题和改革指出，“如此大幅扩大和变化的众多活动要求联合国秘书处在规则、组织框架以及制度和文化上彻底革新。联合国各基金和方案在这方面已有起色，但秘书处做得还不够。我们的工作人员遍布世界各地，所做的工作比以往任何时候都多，他们中许多人身处困难、危险的环境，却保持着伟大理想和人格，但我们的管理体制却未能适应他们工作的需求。这一管理体制缺乏能力、调控力、灵活性、活力和透明度来处理几十亿美元、且往往必须快速部署的全球行动。”

毫无疑问，在一个挑战更艰巨、形势更复杂的世界里，一个组织结构更趋合理、行政效率更加高效、基本预算得以保障的联合国才能更好地实现《联合国宪章》所规定的神圣目标。

（本章完）